沒有天花板,卻有跨不過的高門檻,選舉補助款補了誰?

補助款制度設立之初始,是透過公費補助具一定支持度的候選人,落實「選賢與能」,而非大撒幣的權力遊戲。
然而30年後的今天,藍綠兩黨獲得的補助款佔總額近九成,部分小黨即便獲得過30萬票的民意,仍無法獲得公費補助。補助款制度是有效促進選舉公平性,抑或淪為選舉資本戰的一環?

《P#新聞實驗室》從中央選舉委員會歷年決算報告擷取政黨補助款細目,總合選舉資料庫中各政黨候選人之得票數,計算各政黨所獲補助款總和發現,自補助款設立以來,國庫平均每年支出7.7億元選舉補助款予個人與政黨。然而整體而言,近9成由國民黨、民進黨與其提名的候選人分食。


(資料來源/中選會選舉資料庫)

從地圖分佈來看,帶職參選的政治人物主要集中在六都。

「不可否認,如果當年沒有補助款的協助,我們根本不可能去爭取更多的社會支持。」民進黨發言人李晏榕不諱言,補助款在民進黨發展史上確實扮演重要的角色。


四年一洗牌 小黨難以跨越的高門檻


無論補助款設立之初是國民黨的「自肥條款」,亦或是前總統李登輝為民進黨輸血之用,從數據來看,都能發現兩大黨成為補助款制度的最大受益者。

25年來有近90個政黨參與過不分區選舉,然而在2015年之前,參選政黨得票率需超過5%,才能領取一票50元的政黨補助款,因此除了兩大黨,只有新黨、親民黨、台聯、時代力量四個政黨突破門檻拿到補助款。

再翻開藍綠兩黨近10年上呈內政部的財報,國民黨平均每年總收入21億元,民進黨也有6億7千多萬元收入。即便每年有上億的補助款進帳,對兩大黨來說,也不過佔收入來源的二至三成,卻已超出四大黨的平均收入加總。


(資料來源/內政部政黨資訊網)

相較之下,小黨年均收入僅2300萬到4800萬元,對補助款的依賴度高達6到8成,一旦門檻未過,就可能面臨泡沫化。

台灣團結聯盟在2012年拿下117萬多票、得票率8.95%,不僅是藍綠之外唯一獲得百萬選票支持的政黨,更躍居為國會第三大黨。然而到了 2016年卻不再風光,得票率2.5%、未達3.5%門檻,失去了原本每年五千多萬元的補助款,收入立即縮水僅剩200萬元,不久,隨即宣布資遣所有助 理、黨部搬家。

現在的台聯黨部仍離立法院不遠,卻已改承租舊公寓的辦公樓層。「我們現在比較多用志工、義工的方式,」台聯組織部主任周倪安向記者介紹身旁的成員,「妳看他們都是自願幫忙的義工,我們確實活動力小一點,現在改用寫文章、評論的方式表達我們的訴求和主張。」


台聯組織部主任周倪安表示,補助款對黨團運作的相當重要。(攝影/簡毅慧)

周倪安回憶,三年前當時補助款門檻仍是5%,於是台聯參考德國0.5%的補助門檻規制,提出獲得得票率1%、約10萬張選票即可獲得補助款的修法草案,卻遭到藍綠橘三黨夾殺,經過黨團協商後,才酌降為3.5%。

台聯大敗,取而代之是時代力量的登高崛起。創黨隔年初次參選就拿下6%的政黨票,時代力量每年可領約3千7百萬元的政黨補助款。現任黨主席徐永明 說,參與公職選舉的候選人須負擔保證金,對黨內許多年輕候選人是一大負擔。補助款收入恰巧能補足這塊資金缺口,於是在今年的選舉,時代力量能一口氣提名近 30位候選人,負擔約600萬元的保證金,也能維持中央及13個地方黨部的運作,「相較於其他政黨,我們是比較幸運的。」

只是,補助款下修門檻提案像一場接力賽。時代力量去年再度提出將政黨補助款門檻下修到2%的草案,依舊碰壁。交付黨團協商時,國民黨、親民黨堅決反對調降門檻,民進黨也無明確表態支持,最後只微幅調整至3%。


無上限的天花板 藍綠每年上億進帳


除了高門檻外,政黨補助款最為人詬病的地方是沒有上限規定,以至於2012年獲得壓倒性勝利的國民黨每年可從國庫中領取將近3億的補助款;2016年全面執政的民進黨每年亦可獲取2億6千多萬元。

徐永明認為,大黨除了本就有黨籍地方公職人員上繳的三分之一選票補助款,募款能力也相較小黨高明許多,「大黨拿了幾百萬票,又有席次,變成大者恆大,補助款變得比較像是錦上添花。」

「整體環境對小黨滿歧視、滿不利的。」政治大學選舉研究中心(以下簡稱選研中心)研究員游清鑫則指出,無論是當前的單一選區兩票制、選舉補助制度,皆有相同的特點:「所有的政治遊戲規則都對大黨有利,即便制度的原始目的是要讓競爭更為公平。」


自兩黨制確立以來,各小黨須在每次選舉藍綠夾殺的情況下求生存,然而除了不分區席次之外,補助款更是小黨壯大、宣傳理念的籌碼。(資料來源/中選會選舉資料庫)

不過游清鑫也指出,小黨所需要的是「生存的第一口空氣」,而補助款的遊戲規則就是「要給它這口空氣」,他認為補助款制度重點不應在於存廢,而是要持續隨著國家財政狀況與政治生態修整。

觀諸西方,德國為選舉補助制度設立「絕對上限」,設立補助款總額天花板以樽節選舉開支;再設立「相對上限」,點明補助不得超過政黨其他收入的總額,鼓勵政黨先自助後再由國家出手。

徐永明認為,選舉補助制度應該設置天花板,並將門檻下修。如此一來不但國家總體財政成本不會增加,小黨也能獲得基本的資源,對台灣政治的多元性有益無害。


組基金會、還債樣樣來 學者籲用途透明化


除了補助款費用節節攀升的問題,更值得注意的是,政治人物或政黨即便拿再多次補助款,都不須攤在陽光下,公開用途或流向。

「補助款最大的問題在於我們沒有限制經費的使用⋯⋯那裡有很大的法律漏洞。」游清鑫指出,當一個候選人獲得充足的民意時,獲得相對應的補助款去落實政見有其正當性;但當補助款使用得不透明,人民的納稅錢就極有可能被挪作他用。


選研中心研究員游清鑫認為,補助款使用毋須公開用途,成為法律漏洞。(攝影/周明文)

徐永明也對此提出質疑:「選舉補助款是事後補助,當你拿到後,是真的用來補選舉嗎?」他同意沒有政黨金援的候選人確實需要以此弭平選舉成本,但綜觀兩大黨的總統候選人多將補助款拿來投注於自己的基金會,反而有成立個人小金庫之嫌。

此外亦有地方選委會的專員透露,若候選人積欠稅金或罰鍰,選舉結束後,政府會先扣下補助款,用以償還這些未繳納的款項。如此一來,就如同用國庫的錢,來償還個人欠國家的債。該專員還說,此現象並非個案,每次選舉過後經常發生。

以2014年的地方選舉為例,法務部行政執行署台南分署就扣押了64位候選人在選舉中獲得的補助款和保證金共119萬,讓他們清償了滯欠的稅金及罰鍰。

自1989年補助款制度設立以來,國庫已為此支出超過200億, 30年來卻沒有任何配套措施去規範補助款的使用。改革之所以窒礙難行,游清鑫認為,「讓這個制度公開透明是政府要做的責任,但你很難要求既得利益者改革, 因為政府一做可能會查到自己(政黨)的痛腳,所以他們現在就睜一隻眼閉一隻眼。」

近年,國內有越來越多呼聲要求效仿日本等國家實施公費選舉,候選人可在登記參選之初即申請事前補助,明定各項選舉相關開支、傳媒資源分配等,讓財力、階級不同的候選人可在同一條起跑線上競爭,同時也確保補助款真正應用在選賢舉能的過程。

2020年共有19個政黨投入不分區立委選戰,創歷年新高,政治版圖爭奪戰已硝煙四起。補助款作為小黨賣力爭取的第一口空氣,同時也是大黨不可或缺的穩定收入,配套措施完整性也應與時俱進,才不失補助款設立之初衷——淨化政風。

製作:卓冠齊 吳亭霓 簡毅慧 曾芯敏 吳泰輝 張文馨
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